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¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

El pasado mes de octubre de 2015, el Ayuntamiento de Madrid anunció la puesta en marcha de un proceso de participación ciudadana para pensar entre todos cómo debe ser la reforma de la Plaza de España. Este proceso se diferencia de los habituales procedimientos de “información pública” por querer incluir la opinión pública desde los primeros momentos.  En este artículo analizamos el proceso.

El primer paso fue la composición de un grupo de trabajo para el establecimiento colectivo del cuestionario que servirá para recoger las opiniones y sugerencias de la ciudadanía que serán tenidas en cuenta en las bases del Concurso Internacional de Ideas para la mejora de la Plaza de España. La primera reunión tuvo lugar el día 3 de diciembre a las 19 horas en MediaLab (c/ Alameda, 15) y a ella acudieron representantes de las distintas áreas de Gobierno, diferentes asociaciones de vecinos, comerciantes y foros empresariales, técnicos, colegios profesionales, universidades, etc. Además, a este grupo de trabajo podía unirse cualquier ciudadano que, conocedor del proceso, decidiera entrar a participar de él simplemente atendiendo a las reuniones y aportando su correo electrónico para recibir las comunicaciones vía email que enviaban los representantes municipales del proceso.

Lo más interesante de este proceso de participación va a ser lo que aprendamos de él y cómo aplicamos las técnicas existentes a los procesos que están por venir.

Tras un proceso algo polémico, sobre todo a partir de la tercera reunión por parte de los vecinos, que se adelantaban en el proceso pidiendo respuestas cuando aún se estaban definiendo las preguntas, se presentó el pasado 28 de enero el cuestionario final. El mismo se puede consultar y contestar aquí (para responderlo hay que ser mayor de 16 años) o presencialmente en las diferentes sedes que ha preparado el Ayuntamiento. En las votaciones presenciales es posible votar, presentando el DNI y existen dos opciones, rellenar el impreso en la sede de votación o bien llevar impreso, que se puede descargar desde la web el formulario, ya impreso.

El plazo para participar finaliza el 8 de marzo (40 días, el doble del mínimo exigido por ley para los procedimientos de información pública) y durante este periodo se realizarán diferentes mesas, debates y campañas de comunicación. Los ciudadanos encontrarán, además del cuestionario, una serie de estudios previos al proyecto, que podrán leer y completar a través de su conocimiento del ámbito de actuación. Y también un debate acerca del propio proceso participativo que sirve de canal de comunicación bidireccional con el personal del Ayuntamiento.

A finales de marzo y, a la vista de los resultados, los técnicos del Ayuntamiento elaborarán un pliego de condiciones para convocar el Concurso Internacional. Una vez abierto el concurso, todos los proyectos que se presenten al concurso (con una fecha estimada de finalización los últimos días de mayo) serán publicados en la web municipal para que puedan ser debatidos y valorados por los ciudadanos. Como en todos los concursos, la decisión acerca de los proyectos la llevará a cabo un jurado en el cual, como novedad, una de las “sillas” será ocupada por la opinión declarada por parte de la ciudadanía. En una primera fase se elegirán cinco proyectos, los cuales serán desarrollados hasta el mes de junio. En una segunda votación del jurado se elegirán dos finalistas. Finalmente, durante agosto y la primera quincena de septiembre se llevará a cabo una última votación en la cual se votará entre los dos proyectos finalistas, decidiéndose así el proyecto final a ejecutar.

El cronograma que resume de forma aproximada todo el proceso es el siguiente:

¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

Los plazos fijados para el proceso de participación y elaboración de la propuesta de intervención responden a la necesidad de disponer de un proyecto redactado y licitado en el actual ejercicio para poder completar el proyecto de ejecución durante el mandato.

Algunas incógnitas

En el sentido más formal del proceso cabe preguntarse cómo se resolverán algunos aspectos sin precedentes en el ordenamiento normativo municipal (sí hay antecedentes en otros lugares, pero las condiciones de contorno de cada marco normativo son diferentes). ¿Cómo se podrá financiar un proyecto cuyo presupuesto no está fijado al inicio? ¿Cuáles serán las principales fuentes de financiación y cómo aceptarán éstas el riesgo que supone un sobrecoste por la opinión expresada en el cuestionario? Iremos viendo y será sin duda un proceso muy interesante en paralelo a la participación pública.

Y en la forma de “licitación” cabe preguntarse si el Concurso Internacional es la mejor forma de premiar la libre concurrencia y si da lugar a soluciones verdaderamente representativas de las aspiraciones que la ciudadanía exprese en el cuestionario.

Pero a partir de este punto, no entraremos a valorar estos aspectos sino que nos centraremos en la revisión de la metodología empleada para llevar a cabo el proceso de diseño del cuestionario y el propio cuestionario, así como en la propuesta de una forma de avanzar en los siguientes pasos.

Revisión del diseño experimental

Un proyecto de rediseño co-participativo, como el desarrollado para la Plaza de España, consiste en incluir a las personas que habitan un espacio en un proceso que afecta a dicho espacio y que influye en el bienestar de dichas personas. Esto parece una idea razonable. Si añadimos la dimensión de servicio de las administraciones a los ciudadanos a esta lógica, resulta de utilidad para tomar decisiones que satisfagan al mayor número de vecinos.

Pero las ciencias sociales y la investigación social no funciona sólo con ideas razonables. En este punto del artículo lo que vamos a revisar son diferentes aspectos del diseño técnico del proceso de consulta.

Técnica de investigación seleccionada

La principal objeción que se le puede hacer al diseño del proceso participativo para la reforma de la Plaza de España es que la elección de la técnica de investigación se ha antepuesto al objetivo de investigación. O dicho de forma sencilla, hemos elegido la herramienta para descubrir el problema antes de que lo hayamos enunciado el problema que queremos descubrir*.

Y es que en este proceso se ha trabajado sobre “el cómo” decidiendo sobre un cuestionario (o cualquier otra herramienta que se hubiera elegido) antes que sobre “el qué”, cuando el primer paso de un proceso como éste debería de ser enunciar el problema y tratar de identificar la forma en la que vamos a resolverlo.

Además, hay que tener en cuenta lo novedoso que resulta para la comunidad de uso esta forma de toma de decisiones y la utilidad de una aproximación al problema más gradual, que permita un conocimiento más exploratorio del uso actual que se hace del espacio. No es lo mismo diseñar un espacio para el disfrute tranquilo de los vecinos cuyo objetivo es la integración en el espacio, que el diseño para un espacio de tránsito intensivo de turistas durante todo el día; por ejemplo. Y sobre la colisión de estas dos expectativas hay múltiples referencias en otros proyectos.

Dos aproximaciones al proceso. Propuesta de plan de acción

– Conocimiento cualitativo sobre el uso:

Empecemos con una definición de principios. Un usuario se ve legitimado en su opinión y expectativas por su experiencia empírica de uso.

Una aproximación cualitativa además nos permite detectar patrones y estructurar clusters de una forma sencilla. Este paso puede que hubiera sido de utilidad de cara a identificar participantes en una primera fase piloto del estudio, en la cual deberíamos enunciar el proceso y obtener un contraste de hipótesis que nos permita tomar decisiones para las siguientes fases del proceso.

Técnicas como la etnografía (observación participante en el espacio), entrevistas en  profundidad o grupos de discusión con actores clave del espacio: vecinos, comerciantes, usuarios, otros agentes que afectan el espacio. Esto hubiera sido de gran utilidad. Estas técnicas nos pueden aportar insights importantes de los usos actuales que vertebran el espacio y de los que podremos obtener las necesidades y usos que necesitará en los próximos años el espacio. Y, por supuesto, con esta información tomar decisiones de diseño del proceso participativo.

– Conocimiento cuantitativo sobre el uso:

Otra aproximación posible, se podría haber basado en la revisión de los datos disponibles sobre Plaza de España: número de vecinos, número de comercios y tipologías, número de transportes públicos, número de vehículos que pasan diariamente, número de transeúntes diarios (itinerarios, necesidades, …), número de turistas diarios, monumentos a conservar,… Es decir, toda la información que nos permitiera identificar y cartografiar las líneas de uso y actuación.

Para llevar a cabo una aproximación cuantitativas, basadas en la revisión de datos del propio Ayuntamiento, las empresas colaboradoras u otros actores importantes del espacio nos pueden ayudar a completar los usos, cuantificarlos y priorizarlos según los usos más comunes o necesidades más comunes.

– Lo mejor de los dos mundos:

Tras haber dado contexto, una forma de enfocar el proceso de investigación para una situación como ésta, donde la hipótesis de trabajo parece razonable que sea “¿cómo implicar a los ciudadanos en la toma de decisiones sobre el espacio público para lograr una plaza más habitable?”**,  podría haber sido una investigación cualitativa y una validación cuantitativa de los datos obtenidos.

El marco propuesto se puede basar en el siguiente esquema:

¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

De esta aproximación estaríamos definiendo las necesidades y restricciones de diseño que tiene el proyecto y priorizando las necesidades de los usuarios de forma que podemos operacionalizarlas.

Restricciones de diseño. Guía o inclusión dentro de un FrameWork de la ciudad

La oportunidad de definir un marco de trabajo sobre cómo hacemos el espacio que habitamos en sentido amplio, parte de las restricciones de diseño que saldrán de la fase de investigación, pero otras son inherentes al proyecto y a la ciudad en sí misma (o a sus objetivos urbanísticos). En el sentido de ser necesidades a cumplir por parte del proyecto, por ejemplo: que sea ecológico y respetuoso con el medio ambiente, que favorezca a los negocios de proximidad, que garantice la igualdad de acceso al espacio, etc.

Sería necesario enmarcar el proyecto dentro de un framework de trabajo más amplio. Por ejemplo: Siguiendo las directrices sobre ecología realizadas por ARUP para el Ayuntamiento de Madrid. Estas restricciones o “principios rectores” del proyecto podrían o deberían estar consensuadas y respaldadas por todos los stakeholders del proyecto.

Muestra

Es importante asegurar la calidad de los datos registrados (muestreo empleado) para poder extrapolar conclusiones de nuestra muestra de estudio al conjunto de la población. Por ello, es importante que se incluya en la muestra de estudio tanto cuotas por edad, sexo, nivel socioeconómico, etc que representen a la “población” objeto de estudio (población usuaria del espacio “Plaza de España”) como facilitar el acceso a recabar esa información por los individuos que pertenezcan a la muestra.

Esto no se consigue con una consulta online aunque también pueda contestarse presencialmente en distintas sedes y es que se produce un proceso que, pretendiendo con la mejor de las voluntades, se excluye por ejemplo a la población más envejecida. En estos casos, la información se podría recabar por parte de encuestadores visitando los hogares de esta población. De este modo, se garantizaría la cuota de participación de la población de mayor edad.

Encuesta

Tal vez esta técnica sea más indicada para recabar la validación de ideas u opiniones entre diferentes aproximaciones al proyecto de reforma. El proceso consistitría así en la selección entre 2 ó 3 perspectivas de cara a la legitimación de la toma de decisiones, más de cara a finalizar el proyecto y encontrar la afinidad con todos los actores.

4. El proceso de diseño del cuestionario

El diseño del cuestionario es uno de los puntos que han producido una mayor contraposición de opiniones. Queremos manifestar una vez más que el diseño del proceso de investigación no debe condicionarse por la técnica. Y que en este caso se focaliza el proceso en tratar de confeccionar un cuestionario, publicarlo y tratar de obtener información de ello sin haberlo testado, lo que sin duda alguna nos lleva a que haya un sesgo en todo el proceso.

El enfoque más habitual para este tipo de acciones, una vez se haya analizado que el cuestionario es la herramienta más acertada para obtener la información que deseamos, suele ser enunciar los ítems en bruto, para luego organizar el cuestionario, con el fin de darle ritmo y mecanismos de control y validación de las respuestas. Y antes de lanzarlo al gran público hay que llevar a cabo una pequeña prueba piloto para obtener feedback sobre la herramienta siempre es de mucha utilidad***.

5. El cuestionario

El cuestionario adolece de una serie de problemas, seguramente derivados de los que hemos comentado en el punto anterior. Dentro de los aspectos que causan mayor sorpresa, los siguientes:

– La información que se aporta para el cuestionario resulta excesiva en los 10 documentos previos y escasa en el propio cuestionario.

Aspectos como la falta de un orden de magnitud del coste de determinadas actuaciones o la ausencia de figuras para situar los elementos del entorno pueden condicionar las respuestas. Un ejemplo es el de la pregunta 1.b.:

¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

Una reflexión casual nos puede llevar a detectar que no todo el mundo conoce los nombres de los diferentes espacios, y que esto puede tener como consecuencia que no se responda u opine por simple desconocimiento, pero no por falta de necesidad de entrar a formar parte de la intervención.

Esto se complica si pensamos que el cuestionario se puede responder en formato papel y en formato electrónico. Si una persona elige participar mediante la web a través de su ordenador puede buscar fácilmente el mapa del área e identificar los espacios, pero quien lo responda en una de las sedes presenciales o en su teléfono móvil, tendrá un más dificultades para subsanar esta ausencia de información. Quizás una prueba piloto sobre el cuestionario hubiera arrojado luz sobre esta situación.

– Otro punto que llama la atención es que no hay preguntas de control. La ausencia de elementos que permitan obtener “opiniones reveladas” frente a las “opiniones declaradas”, que son las que se expresan de forma directa va a suponer algún conflicto a la hora de analizar y extraer datos del cuestionario.

Por ejemplo, alguien que quisiera que se respeten los árboles en el entorno y que quiera una plaza sombreada cabe esperar que es porque plantea un uso estancial de la misma. Pensemos en otros elementos que esa persona quiera tener en la plaza como, por ejemplo, bancos en los que sentarse: esa pregunta acerca de los elementos accesorios se puede realizar directamente, como se hace en el cuestionario actual o a través de preguntas de control. Aunque parezca una cuestión menor, no lo es. Y menos al estarse realizando un cuestionario en el que los ciudadanos se registran antes de contestar y se puede sesgar la opinión colectiva de cara a responder algo socialmente deseable (¿quién dirá que talen todos los árboles? Y el respeto por los árboles de la plaza no siempre supone que vayas a querer que haya bancos. O lo supondrá sólo en ciertos casos. Pero, ¿quién dirá, aunque lo piense, que se quiten todos los bancos en un cuestionario donde se registra quién lo dice?).

Estas preguntas planteadas para obtener “opiniones reveladas” también pueden orientarse hacia la priorización de actuaciones. Es algo que sería muy útil, por ejemplo, en la pregunta 10:

¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

Imaginemos que al final del proceso resulta que todo el mundo responde que hay que hacer todo pero existen ciertas restricciones presupuestarias. En ese caso, ¿cómo saber cuáles son más importantes para la ciudadanía y deben suponer una prioridad a atender?

Una posibilidad es que los ciudadanos respondan con una respuesta numérica que otorgue una importancia a cada elemento. Es por ejemplo cómo se respondería un  cuestionario DELPHI (como ya se ha hablado del DELPHI con anterioridad en el blog, simplemente decir que para verificarlo en una sola etapa es necesario analizar pares de subconjuntos mediante pruebas no paramétricas, como la de “rangos con signo de Wilcoxon”). Pero esto suele inducir un aumento significativo del tiempo de respuesta y, por tanto, del éxito del cuestionario. Existen, sin embargo, metodologías que permiten extraer esta información de forma rápida e indirecta. Una de ellas es el cuestionario Rembrandt, el cual permite obtener importancias en procesos de decisión multiobjetivo a través de comparaciones de varias escalas psicométricas (parecidas a las de Likert) encadenadas de forma que se obtenga un grafo en el que establecer preferencias.

Pero esto se puede realizar con una metodología correcta que “enfrente” a los diferentes elementos y permita seleccionar respuestas intermedias para evaluar la fortaleza de cada preferencia. Un ejemplo sencillo de cómo podría plantearse para la selección de los usos:

¿Cómo mejorar el proceso participativo para la reforma de Plaza de España?

6. Los próximos pasos

Durante los próximos pasos se irán describiendo también nuevos aspectos sobre la participación y resultará clave la capacidad de comunicación e implicación de agentes que pueda aportar el Ayuntamiento, ya que el proceso de construcción de ciudad es un asunto que atañe a todos los que habitamos la ciudad.

La cantidad de información recopilada genera una oportunidad importantísima que hasta ahora no se ha explotado en el ámbito del urbanismo: la generación de métricas de aceptación futura de las medidas abordadas. Mediante una caracterización descriptiva de la muestra se podrá además tener una estratificación de la muestra estudiada que permita extraer conclusiones: ¿Ha respondido la reforma mejor a las necesidades de los niños, de los jóvenes, de los adultos o de los mayores?, ¿Echan en falta algún elemento tras la reforma? Esto nos puede llevar a la creación de encuestas ómnibus y la generación de panels ciudadanos.

O se puede ir por otro camino: el establecimiento de unos indicadores de seguimiento que permitan conocer el instante en que se detecta una necesidad por parte de los ciudadanos. Esto, que se hace desde hace años, por ejemplo en la auscultación de firmes, permitiría a los ciudadanos auditar la reforma e informar con posterioridad del estado de conservación de la plaza utilizando herramientas ya existentes en el Ayuntamiento, como Línea Madrid, apps como Hackity u otras herramientas de comunicación bidireccional que pueden generarse en el futuro.

Samir Awad Núñez

Eusebio Reyero (Sociólogo, User Experience Designer y CEO de Hackity)