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Costes de la ciudad dispersa para la administración local. El caso valenciano

En la Comunidad Valenciana, el período 1987-2005 se caracteriza por un crecimiento del suelo artificial sin precedente, que se ha visto acompañado por una importante especialización del suelo urbano residencial. Aun cuando el crecimiento de suelo siguió hasta el año 2009, esta especialización territorial quedó establecida en 2005.

Según datos del Sistema de Información sobre Ocupación del Suelo de España (SIOSE) del año 2011, en la Comunidad Valenciana, el 63% del suelo ocupado por uso urbano residencial se corresponde con tejidos urbanos discontinuos de baja densidad. Además, la ocupación urbana muestra una mayor especialización en tejidos urbanos discontinuos de baja densidad en las áreas metropolitanas de Alicante, Castellón y Valencia, en las áreas funcionales litorales y turísticas de Alicante como la Marina Alta, la Marina Baixa, la Vega Baja y el Vinalopó, así como en algunas zonas litorales más como la del litoral norte castellonense. En la Marina Alta, el 85,6% del suelo urbano residencial se corresponde con tejido urbano residencial discontinuo. A grandes rasgos, este modelo es consecuencia de la demanda turística, en la provincia de Alicante y sus áreas funcionales litorales, especialmente la Marina Alta; y la búsqueda por parte de la población, de una mayor calidad de vida y de mayor espacio fuera de las grandes ciudades en las áreas metropolitanas de las tres capitales de provincia.

Este cambio de paradigma ha generado importantes efectos. Hace tiempo que el Observatorio de Sostenibilidad Española, que dejó de existir en 2013, o la misma Unión europea y el Parlamento, a través del conocido como “Informe Auken”, alertaban sobre el impacto de la urbanización extensiva en España. Las implicaciones son ambientales y sociales, pero también provocan costes económicos, tanto privados como públicos. De hecho, el crecimiento urbano no solo ha dejado huellas en el territorio, sino también en la Hacienda local. Así pues, la ciudad dispersa tiene un impacto negativo en la hacienda pública, sin embargo, ¿cuál es su coste real?

Cuantificar los efectos económicos de la dispersión urbana sobre el gasto corriente municipal, es precisamente el objetivo de la tesis doctoral titulada “Costes del Urban Sprawl para la Administración Local. El Caso Valenciano”, presentada por el profesor Eric Gielen en la Universitat Politècnica de València.

Metodológicamente, la investigación se ha llevado a cabo en dos etapas. En una primera etapa, se estableció, a partir de datos SIOSE 2011 y mediante el uso de Sistema de Información Geográfica (SIG), junto con métodos de técnicas de análisis factorial bayesiano, una medición de la ciudad dispersa de los municipios de la Comunidad Valenciana. Luego, en la segunda etapa, se buscó determinar el efecto de la ciudad dispersa en las principales variables de gasto de la Administración Local, centrando el análisis en el gasto corriente de los municipios.

La comparación entre el modelo de ciudad con los datos de liquidaciones presupuestarias de los municipios se ha realizado mediante la formulación de un modelo estadístico econométrico Bayesiano. Como resultado, se ha podido determinar cuáles son las variables de gasto municipal dependientes de la dispersión urbana y obtener una serie de funciones de coste que permiten así evaluar el incremento de gasto corriente municipal causado por la dispersión urbana.

SOBRE LA DISPERSIÓN URBANA

El estudio de la ciudad dispersa (que suele encontrarse en la literatura académica en inglés como urban sprawl) tiene una larga tradición, sobre todo en Estados Unidos. Sin embargo, no existe una definición clara y univoca de ella, y tampoco existe un modelo único de dispersión ya que puede variar según el país y el contexto territorial.

¿Qué es la ciudad dispersa? En esta investigación, hemos adoptado nuestra propia definición, fruto de una extensa revisión bibliográfica: la ciudad dispersa se corresponde con un modelo urbano de ocupación del territorio, caracterizado por asentamientos de baja densidad extendidos sobre grandes superficies, fragmentado en varias unidades urbanas distantes entre ellas y que definen una estructura compleja.

Conforme a esta definición, se han definido doce indicadores característicos de la ciudad dispersa a nivel municipal construidos a partir de datos sobre usos del suelo y mediante el uso de SIG, incorporando así técnicas de análisis espacial en su cálculo. Con ellos, se ha obtenido un índice de dispersión, mediante un análisis factorial bayesiano, que permite obtener una visión sintética del fenómeno objeto de estudio y una medición única de la dispersión urbana, a nivel municipal, que sin duda resulta más fácil de representar y analizar. El índice, así formulado, permite una rápida y sencilla representación cartográfica para el estudio de la distribución espacial de la dispersión en el ámbito territorial estudiado.

El índice de dispersión propuesto ha permitido así establecer una clasificación del modelo urbano de los municipios de la Comunidad Valenciana en relación a la dispersión urbana. De esta manera, se ha podido localizar los municipios con más y menos dispersión (ver mapa 1).

Mapa 1: Tipología municipal en relación a la dispersión del modelo urbano

En la Comunidad Valenciana, los municipios más dispersos son principalmente de 5.000 a 50.000 habitantes, localizados en el litoral y en la franja intermedia entre la costa y el sistema rural, especialmente en el interior del área metropolitana de Valencia y en las Riberas del Júcar, así como en áreas funcionales litorales de la Provincia de Alicante, como las de la Marina Baixa, Marina Alta, Alicante-Elx, el Vinalopó y la Vega Baja. Aunque con una incidencia algo menor, la dispersión urbana está presente también en el área metropolitana de Castellón, el litoral norte castellonense, el litoral sur de Valencia y el resto de la provincia de Alicante, exceptuando los municipios más rurales.

De los 542 municipios de la Comunidad Valenciana, 48 de ellos son muy dispersos. Los 20 primeros, más dispersos, son: 1. Jávea/Xàbia; 2. Teulada; 3. San Vicente del Raspeig; 4. Elche/Elx; 5. Rojales; 6. Benissa; 7. Benitachell; 8. San Fulgencio; 9. Chiva; 10. Olocau; 11. Dénia; 12.Montserrat; 13. Orihuela; 14. Els Poblets; 15. l’Alfàs del Pi; 16. Altea; 17. Torrent; 18. el Fondó de les Neus; 19. Llíria; 20. Mutxamel.

SOBRE EL COSTE PÚBLICO DE LA DISPERSIÓN URBANA

Es sabido que existe una relación estrecha entre el urbanismo y financiación de las entidades locales. Este modelo generó considerables ingresos durante muchos años en numerosos municipios que adoptaron modelos urbanos expansivos. Mientras duró el boom inmobiliario, fue una fuente de ingresos a corto plazo muy interesante para una corporación local que se elige cada 4 años. Sin embargo, muchas veces, no se consideraron los efectos sobre ingresos y gastos a largo plazo.

En muchos municipios, la crisis actual ha puesto en evidencia las consecuencias desastrosas del urbanismo en la situación financiera de la hacienda local (Cabasés et al., 2012). Independientemente del riesgo que conllevaban algunas operaciones urbanísticas, se ha minusvalorado o sencillamente no se ha sabido valorar el impacto a largo plazo de estos crecimientos en el coste público de mantenimiento y conservación de las infraestructuras, servicios y dotaciones, incluso en los Informes de Sostenibilidad Económica (en adelante, ISE. Son documentos exigidos por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo). Menos aún, se tuvo en cuenta la influencia de criterios morfológicos básicos de los desarrollos urbanos, como densidad, edificabilidad, distancia, etc., en el balance económico relacionado con la prestación de servicios públicos de la Administración Pública.

Según esta investigación, no cabe duda que la dispersión urbana incrementa el gasto corriente municipal.

Con datos de liquidaciones presupuestarias de 2010 a 2013, extraídos de la Oficina Virtual de Coordinación Financiera con las Entidades locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el modelo econométrico desarrollado revela un efecto significativo de la dispersión urbana en el gasto corriente municipal.

En el caso de la Comunidad valenciana, el coste de la dispersión urbana supone un 19% de incremento en el gasto corriente de los municipios.

Este efecto no es igual en todas las áreas y políticas de gasto. Ciertas variables de gasto muestran mayor dependencia de la dispersión urbana que otras. El incremento de gasto es significativo en las siguientes áreas: los servicios públicos básicos, la producción de bienes públicos de carácter preferente, las actuaciones de carácter general y las actuaciones de carácter económico, especialmente en las poblaciones de más de 5.000 habitantes.

Un análisis más detallado de los servicios públicos básicos revela que la dispersión urbana tiene mayor incidencia en el gasto en seguridad y movilidad ciudadana y en bienestar comunitario. Además, dentro de las políticas de gasto de bienestar comunitario, se ha podido demostrar un incremento significativo en la recogida, eliminación y tratamiento de residuos y, en el caso de los municipios de más de 5.000 habitantes, en el saneamiento, abastecimiento y distribución de aguas, la limpieza viaria y el alumbrado público.

Estimando este coste para estas distintas variables de gasto (Ilustración 1 e Ilustración 2), según el estándar de dispersión que se use, la dispersión urbana en la Comunidad Valenciana supone un coste del 13,4 al 28,4% en el gasto corriente total; del 17,6 al 35,9% en el gasto en Servicios públicos básicos; y del 23,2% al 44,1% en el gasto en políticas de Bienestar comunitario.

Ilustración 2: Coste de la dispersión urbana en el gasto en Servicios Públicos Básicos (en gasto corriente y miles de euros)

Evidentemente, de la misma manera que la dispersión urbana no es homogénea en todo el territorio, el coste municipal de la dispersión urbana tampoco lo es en toda la Comunidad Valenciana (Mapa 2). La dispersión urbana representa un coste superior al 31% del gasto corriente municipal en muchos municipios del litoral, coincidiendo con los enclaves más turísticos especializados en segunda residencia (norte de la provincia de Castellón y casi la totalidad de Alicante), y en los municipios dormitorios de las áreas metropolitanas de las tres capitales de provincia.

Queda claro, por lo tanto, que la forma de crecimiento urbano condiciona el gasto corriente de cada municipio, por lo que los procesos de evaluación de la sostenibilidad económica de los instrumentos deberían de incorporar la dispersión urbana como factor determinante del gasto, cosa que los ISE no hacen en la actualidad. Los resultados de esta investigación proporcionan una serie de funciones de coste, dependientes de la dispersión urbana, que los ayuntamientos podrán incorporar en los ISE para evaluar las consecuencias económicas en el gasto de sus decisiones urbanísticas.

En cualquier caso, los resultados de esta investigación son parciales ya que en el balance fiscal municipal intervienen tanto gastos como ingresos, por lo que el efecto de la dispersión urbana en los ISE no sería del todo completo mientras no se analice el impacto en el ingreso. Entre estos ingresos figuran impuestos directos que incluyen los impuestos cedidos por el Estado a los ayuntamientos (IRPF) y los gestionados directamente por el propio Ayuntamiento (IBI, Impuesto Vehículos Tracción Mecánica, Impuesto incremento valor terrenos y el IAE), que dependen básicamente del crecimiento de la población, las actividades económicas y el catastro. Existen varios autores que afirman que el incremento de gasto, público y privado, no se cubre con el pago adicional de impuestos(Brueckner, 2001; Muñiz et al., 2006), por lo que se produciría un fallo de mercado en el cual el aumento de coste marginal provocado por la incorporación de un nuevo desarrollo urbano disperso quedaría cubierto por el resto del municipio; es decir, se produciría una sociabilización del coste real de la ciudad dispersa que haría que las áreas densas y compactas asuman el aumento de gasto marginal de las áreas urbanas dispersas, a través del reparto a todo el municipio de las cargas adicionales.

Mapa 2: Coste de la dispersión urbana en % del gasto corriente municipal

Con ello, podría quedar en entredicho, por lo menos a largo plazo, uno de los principios básicos del urbanismo: la distribución equitativa de las cargas y beneficios. Este principio no estaría garantizado en la fase de funcionamiento de la ciudad ya que realmente quien se beneficia de vivir en áreas urbanas de tipo unifamiliar, paradigma de la ciudad dispersa, no pagaría el aumento de coste marginal que supone prestarle servicios públicos básicos con los mismos estándares de calidad. Sin duda, en el futuro, convendría investigar en cómo trasladar los efectos de la dispersión urbana a los ingresos, para asegurar un reparto equitativo y justo de las cargas que supone.

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